حقوق فعالان اقتصادی در مواجهه با مقررات

۳۰ مهرماه ۱۴۰۳ معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری راهنمای «حقوق فعالان اقتصادی در مواجهه با مقررات» را امضا کرد. این راهنما ۱۴ حق صاحبان کسب‌وکار و وظایف دستگاه‌های اجرایی را در ۱۴ بند ساده اما حیاتی فهرست کرده است.

این ۱۴ بند، حقوق بدیهی هر فعال اقتصادی است که تا ۳۰ مهرماه مبنای قانونی نداشته‌اند؛ اما حالا افراد می‌توانند به استناد به این راهنما درخواست توقف قانونی را که مخل فعالیت اقتصادی‌شان است، داشته باشند و قانون‌گذار نیز از تغییر مدام قوانین منع شده است.

این راهنما از مقدمه‌ای کوتاه و ۱۴ بند تشکیل شده است. این دستورالعمل در حمایت از ایجاد ارزش‌افزوده و سرمایه‌گذاری و کارآفرینی و برای ایجاد سازگاری و ثبات و شفافیت و هماهنگی بین قوانین و سیاست‌های اجرایی به «کلیه وزارتخانه‌ها، مؤسسات، شرکت‌های دولتی، استانداری و سایر دستگاه‌های اجرایی» ابلاغ شده است.

مبانی اصلی قانونی این دستورالعمل سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی،‌ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری،‌ آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب و کار، آیین‌نامه اجرایی ماده (۲۴) قانون بهبود مستمر محیط کسب و کار، دستورالعمل نحوه تدوین پیش‌نویس مقررات مرتبط با محیط کسب و کار و قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران هستند. همچنین تبدیل قانون به یک مطالبه عمومی نیز از جمله قوانینی بود که در این مقدمه با آن اشاره شده است.

بند اول: حق آگاهی حدود صلاحیت وضع‌کننده قانون

در بند اول حقوق فعالان اقتصادی به این اشاره شده است که آن‌ها حق دارند بدانند که قوانین بر اساس چه اختیار قانونی‌ای تصویب شده‌اند.

برای تحقق این بند دستگاه‌های اجرایی باید مبانی حقوقی مصوبه‌ها و صلاحیت خود برای تصویبشان را با امضای بالاترین مقام سازمان خود در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار منتشر کنند.

این بند بر اساس ماده ۲ آیین‌نامه ماده ۲۴ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار است که دستگاه‌های اجرایی باید مصوبات خود را به همراه امضای بالاترین مقام دستگاه به معاونت حقوقی رئیس‌جمهور تحویل دهند.

این شرایط در بعضی از موارد مثل ورود بانک مرکزی به درگاه ارزی ۲۵ میلیونی قابل‌اطلاق است. بسیاری از پلتفرم‌های تبدیل رمزارزی این محدودیت را خارج از اختیارات قانونی بانک مرکزی می‌دانند. حالا با استناد به این بند بانک مرکزی موظف است که این قانون را روشن کند.

بند دوم: حق آگاهی و دسترسی به مقررات

بند دوم به حق افراد درمورد آگاهی و دسترسی به مقررات می‌پردازد. در ماده ۱۱ قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات آمده است «مصوبه و تصمیمی که موجد حق یا تکلیف عمومی است قابل‌طبقه‌بندی به‌عنوان اسرار دولتی نمی‌باشد و انتشار آنها الزامی خواهد بود.»

این اطلاعات باید بر مبنای ماده ۳ شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات علاوه بر انتشار در پایگاه اطلاع‌رسانی سازمان قانون‌گذار از راه پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور، سایت خود یا هر روش مناسبی به هنگام به اطلاع عموم برسانند.

مخاطب این بند بر اساس بند الف ماده ۳ قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتی، مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی، شرکت دولتی، دستگاه اجرائی، واحدهای زیر نظر مقام رهبری با موافقت ایشان، شورای اسلامی شهر و روستا و مؤسسات خصوصی حرفه‌ای عهده‌دار خدمات عمومی هستند. بند (خ) ماده ۲ قانون شفافیت قوای سه‌گانه نیز دستگاه‌های اجرایی و سایر نهاد‌ها این سازمان‌ها را موظف می‌کند تا تمام اسناد بالادستی، قوانین و مقررات حوزه فعالیت خود را که موجد حق یا تکلیف عمومی است، از طریق سامانه‌های مربوط به خود منتشر کنند.

بند سوم: حق آگاهی از مقررات معتبر از نامعتبر

برای رعایت شفافیت و عدم ابهام اشاره شده در جزء ۸ بند ۹ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، متن به‌روز شده آخرین اصلاحات و الحاقات قوانین کشور باید در پایگاه اطلاع‌رسانی معاونت قوانین مجلس یا معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری به اطلاع فعالان اقتصادی برسد. البته مؤسسات خصوصی ارائه‌دهنده خدمات عمومی مانند اتاق ایران، اصناف و اتحادیه‌ها طبق ماده ۱۲ شیوه‌نامه انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات متضمن حق و تکلیف برای مردم باید این اطلاعات را در پایگاه اطلاع‌رسانی خود نیز منتشر کنند.

ماده ۱۱ ‌ام این شیوه‌نامه، این حق را برای مردم قائل شده است که آخرین اصلاحات مقررات را در صورت نبود در سامانه مؤسسه‌ای که آن را صادر کرده یا مسئولیت اجرای آن را بر عهده دارد از معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری مطالبه کنند.

بند چهارم: حق شفافیت مقررات

در بند چهارم بر اساس اصل سازگاری و ثبات قوانین و رعایت شفافیت اعلام شده در بند سوم سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی و بند نهم سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری آمده است که مقررات باید به حدی روشن و قابل‌فهم باشند که در اجرا میان مجریان و ذی‌نفعان اختلافی ایجاد نشود.

برای این بند هم می‌شود به چالش اینماد و پرداخت‌یاری‌ها اشاره کرد. این مصوبه از بهمن‌ماه ۱۳۹۸ در مورد شرکت‌های خدمات پرداخت (PSP) اجرایی شد؛ ولی در مورد شرکت‌های پرداخت‌یار، باتوجه‌به شرایط خاص و لزوم ایجاد برخی زیرساخت‌ها، با یک سال فاصله در دستور کار بانک مرکزی قرار گرفت.

اما فعالان حوزه پرداخت‌یاری معتقد بودند که طبق دستورالعمل فعالیت پرداخت‌یاران و تعریف فعالیت شرکت‌های پرداختی، آن‌ها ارائه‌دهنده خدمات پرداخت نیستند و این قانون از ابتدا برای آن‌ها لازم‌الاجرا نبوده است. این عدم شفافیت به حدی بحران‌زا شد که این دو بخش قانون و شکایات خود را به دیوان عدالت اداری ارسال کردند که در نهایت این دیوان رأی خود را به نفع رگولاتور صادر کرد.

بند پنجم: حق تقاضای رفع ابهام از مقررات

در این مورد تمام دستگاه‌های اجرایی مرتبط با محیط کسب‌وکار و ادارات کل آنها بر مبنای ماده ۱۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار موظف شده‌اند تا به سؤالات، مطالبات و شکایات نمایندگان تشکل‌ها و فعالان اقتصادی پاسخ دهند.

بند ششم: حق ارائه پیشنهاد، اصلاح، حذف یا وضع مقررات

بسیاری از فعالان اقتصادی معتقدند که قوانین زیادی وجود دارند که غیرضروری‌اند. در این بند بر اساس ماده ۱۲ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، این حق برای تشکل‌های اقتصادی ایجاد شده است که درصورتی‌که قانونی مخل کسب‌وکارشان است، می‌توانند درخواست اصلاح قانون را به همراه استدلال فنی و حقوقی مربوط به دبیرخانه شورای گفت‌وگو یا هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار ارسال کنند. در صورت مخالفت با درخواست، دبیرخانه شورا موظف است دلایل مخالفت را به طور کتبی به تشکل اطلاع دهد.

در بند الف ماده ۱۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور بر اساس ماده ۱۱ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار آمده است که شورای گفت‌وگوی دولت و بخش خصوصی از حداقل ۲۹ نفر از جمله هشت وزیر و هشت نفر از مدیران عامل شرکت‌های خصوصی برتر، بدون دریافت کمک از دولت در اتاق بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران تشکیل می‌شود. هدف شورای گفت‌وگو تبادل‌نظر و تسهیل فعالیت‌های اقتصادی، بررسی و رفع موانع کسب‌وکار، اتخاذ تصمیم مؤثر و ارائه پیشنهاد است.

مصوبات این شورا بر اساس تبصره ۴ ماده ۱۱ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار حداکثر ظرف سی روز و مصوبات هیئت مقررات‌زدایی و بهبود محیط کسب‌وکار حداکثر ظرف چهل و پنج روز در دستور کار هیئت دولت قرار می‌گیرد تا نسبت به آن تصمیم‌گیری شود.

علاوه بر این در بند‌ (ب) ماده ۱۲ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور آمده است که اتاق بازرگانی، صنایع و معادن و کشاورزی موظف است با همکاری اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی ایران و شورای اصناف کشور:

• قوانین، مقررات و بخشنامه‌های مخل تولید و سرمایه‌گذاری در کشور را شناسایی کنند.
• به‌صورت مستمر از تشکل‌های تولیدی و صادراتی نظرخواهی و مشکلات و خواسته‌های آنها را بررسی کنند.
• سپس بر این اساس گزارش‌ها و پیشنهادهایی را تهیه کند و به کمیته‌ای متشکل از دو نفر از هر قوه به انتخاب رئیس آن قوه ارائه دهد.
• کمیته مذکور موظف است ضمن بررسی پیشنهادهای ارائه شده، راهکار قانونی لازم را اتخاذ کند.

مهم‌ترین مورد استفاده این بند در فضای اقتصاد نوآوری شاید مربوط به آیین‌نامه لندتک‌ها و نئوبانک‌ها باشد. به‌زعم فعالان این حوزه این آیین‌نامه با محدودیت‌های فراوان موجب از بین رفتن لندتک‌ها می‌شود. حالا با استناد به این بند ایجاد تغییراتی در این آیین‌نامه ممکن خواهد بود.

بند هفتم: حق دعوت از مقامات دولتی برای شرکت در جلسات

در صورت طرح قانونی در شورای گفت‌وگو وزیر یا بالاترین مقام دستگاه اجرایی مربوط به آن قانون در تبصره ۱ ماده ۱۱ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار موظف است که در صورت دعوت دبیرخانه شورا در جلسات مربوط شرکت کنند. حتی در صورت ادامه پیدا کردن موضوع باید نمایندگان تام‌الاختیار خود را به کمیسیون‌های زیر مجموعه دبیرخانه شورا معرفی کند.

بند هشتم: حق مشارکت در تدوین مقررات

بر اساس قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، دولت در مراحل بررسی موضوعات مربوط به محیط کسب‌وکار باید نظر کتبی اتاق‌ها و تشکل‌های مربوط که عضو اتاق‌ها نیستند را بررسی کند. نظر مراکز علمی معتبر از جمله دانشگاه‌ها، مراکز پژوهشی، بنیاد ملی نخبگان و همچنین نهادهای قانونی مردم‌نهاد تخصصی و صنفی نیز بر مبنای ماده ۳ دستورالعمل نحوه تدوین مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار، باید موردتوجه قرار بگیرد. ماده ۲ و ۳ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار حضور این تشکل‌ها در جلسات تدوین قانون را در صورت لزوم باید در جلسات تصمیم‌گیری الزامی می‌داند.

در این بند بر حضور و مشارکت اتاق‌ها، تشکل‌های اقتصادی، انجمن‌های صنفی – حرفه‌ای و سازمان‌های مردم‌نهاد در تدوین و اصلاح قانون تأکید شده است. هدف تأسیس انجمن‌های صنفی و حرفه‌ای در ماده ۱۵ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی تحقق مقررات صنفی و حرفه‌ای، اصول اخلاق حرفه‌ای و توسعه علمی و تکنولوژی در رشته‌های مرتبط اعلام شده است.

طبق ماده ۱۴۳ آیین‌نامه داخلی مجلس، کمیسیون اصلی مسئول رسیدگی به طرح‌ها و لوایح نیز باید در کنار دعوت و مشورت با وزرا یا بالاترین مقام دستگاه‌های اجرائی مرتبط با موضوع، مرکز پژوهش‌ها، دیوان محاسبات و نمایندگان کمیسیون‌های فرعی، از نمایندگان بخش خصوصی از جمله اعضای اتاق‌های بازرگانی و صنایع و معادن، کشاورزی، تعاون، اصناف، تشکل‌های کارگری، انجمن‌ها و اتحادیه‌ها و مجامع صنفی، صنعتی، معدنی و کشاورزی نیز برای مشورت دعوت کند.

نزدیک‌ترین مورد این روزها که هیچ‌کدام از فعالان اقتصادی نفهمیدند چرا این قانون تصویب شد و چرا حالا رفع شده است؛ منع واردات گوشی‌های آیفون و حالا رفع این ممنوعیت است. در بسیاری از موارد قوانین بدون مشارکت فعالین آن حوزه تصویب می‌شوند و موجب اختلال در نظم موجود می‌شود. نظمی اقتصادی که با اختلال دولتی صرفاً متشنج می‌شود.

بند نهم: حق آگاهی از پیش‌نویس مقررات قبل از تصویب

در ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار آمده است که دولت و دستگاه‌های اجرایی مکلف‌اند هرگونه تغییر در سیاست‌ها، مقررات و رویه‌های اقتصادی را پیش از اجرا ضمن ارسال به مرکز، در سایت خود، خبرگزاری جمهوری اسلامی، خبرگزاری صداوسیما و پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور به اطلاع عموم برسانند. مقررات صرفاً پس از انتشار در پایگاه و گذشت مدت مذکور لازم‌الاجرا می‌شوند.

در تبصره ۲ این ماده معاونت حقوقی رئیس‌جمهور موظف شده است که صفحه ویژه‌ای با لینک به صفحه اصلی پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور ایجاد کند تا در آن خبرهای تغییرات آتی در مقررات کشور اعلام شوند.

بر اساس این تبصره و بند نهم سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری (مشارکت حداکثری مردم) دستگاه‌های اجرایی، ذی‌نفعان و نهادهای قانونی مردم‌نهاد تخصصی و صنفی دخیل در فرایند قانون‌گذاری موظف‌اند پیش‌نویس مقررات خود را مطابق دستورالعمل ابلاغی معاونت حقوقی رئیس‌جمهور، یک هفته قبل از صدور (آمده در ماده ۳۰ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار) روی سایت خود و پایگاه اطلاع‌رسانی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری منتشر کنند؛ با این روش فرصت لازم برای دریافت نظرات عموم و فعالان اقتصادی و تشکل‌ها در تدوین مقررات فراهم می‌شود.

بند دهم: حق لازم‌الاجرا ندانستن مقررات منتشر نشده در پایگاه کسب‌وکار

بر اساس این بند هر قانون مرتبط با محیط کسب‌وکار برای لازم‌الاجرا شدن باید در پایگاه کسب‌وکار ثبت و به اطلاع عموم برسد، به جز مواردی که طبق ماده ۶ آیین‌نامه اجرایی قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار محرمانه بودنشان را اقتضا کند.

بند یازدهم: محفوظ ماندن حقوق مکتسبه شهروندان در برابر مقررات جدید

بند یازدهم تعمیم دادن یک قانون به زمانی پیش از اجرایی شدن آن را منع می‌کند. این بند رعایت حقوق شهروندانی را درهرحال الزامی می‌داند.

طبق تبصره ۲ ماده ۷ آیین‌نامه لزوم ثبت و اطلاع‌رسانی مقررات در پایگاه اطلاعات قوانین و مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار، مقرراتی که برای مردم تکلیف ایجاد می‌کنند بعد از ۱۵ روز پس از انتشار در پایگاه لازم‌الاجرا می‌شوند؛ مگر اینکه در خود مقرره مهلت یا ترتیب خاص دیگری ذکر شده باشد. دستگاه‌های اجرایی نیز بر اساس رعایت حقوق مکتسبه شهروندان نمی‌توانند اجرایی شدن این قوانین را به تاریخی پیش از انتشار در پایگاه تعمیم دهند.

بند دوازدهم: حق داشتن مهلت مقتضی جهت رعایت مقرره پس از انتشار

بر اساس بند ۹ سیاست‌های کلی نظام قانون‌گذاری، قانون‌گذار باید در قانون‌نویسی و تعیین سازوکار به ثبات، نگاه بلندمدت و ملی توجه کند. به همین دلیل در این بند دستگاه‌های اجرایی موظف شده‌اند تا مهلت مناسبی را بین انتشار و لازم‌الاجرا شدن قوانین پیش‌بینی کنند. علاوه بر این بند بر اساس بند ۳ سیاست‌های کلی امنیت اقتصادی ثبات نسبی و مصونیت در برابر تغییر پیاپی و مکرر قوانین را یکی از حقوق مردم اعلام می‌کند.

همچنین بر مبنای ماده ۲۴ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار و ماده ۳ آیین‌نامه اجرایی آن،‌ هر گونه تغییر در سیاست‌ها و مقررات باید با روش‌هایی مثل رسانه‌های گروهی، سایت‌ها، خبرگزاری جمهوری اسلامی، خبرگزاری صداوسیما و پایگاه ملی اطلاع‌رسانی قوانین و مقررات کشور به اطلاع مردم برسد.

تاریخ لازم‌الاجرا شدن قوانین بر اساس ماده ۵ دستورالعمل نحوه تدوین مقررات مرتبط با محیط کسب‌وکار تعیین می‌شود که به‌صورت زیر تعیین می‌شود:

• مقرراتی که علاوه بر دستگاه اجرایی و کارکنان آنان، برای سایر شهروندان حق یا تکلیف ایجاد می‌نماید ۱۵ روز پس از انتشار در پایگاه کسب‌وکار لازم‌الاجرا است؛ مگر این که ترتیب خاص دیگری ذکر شده باشد.
• در مواردی که اجرای آن بنا به ملاحظات اقتصادی مهلتی بیش از ۱۵ روز دارد، باید مهلت بیشتر و تاریخ اجرایی شدن آن صراحتاً در متن آن اعلام شوند. درصورتی لزوم اجرای فوری آن، اجرای فوری و به‌محض انتشار با تشخیص بالاترین مقام دستگاه اجرایی بلامانع است.
• در محاسبه مدت زمان لازم‌الاجرا شدن روز انتشار در پایگاه کسب‌وکار، جزء مدت محسوب نشده و هر ماه سی روز است.

در این مورد هم فعالان اقتصادی مخصوصاً در حوزه ضوابط PSPها دچار مشکلی بوده‌اند. مردادماه ۱۴۰۱، بخش‌نامه «ضوابط اجرایی تأسیس، فعالیت و نظارت بر شرکت‌های ارائه‌دهنده خدمات پرداخت» به شبکه بانکی کشور ابلاغ شد. در ماده ۱۶ حداقل مبلغ سرمایه برای ثبت شرکت‌های PSP ده‌هزار میلیارد ریال مشخص شده که باید از محل آورده نقدی سهام‌داران تأمین شود. اما زمان اعلام شده در این قانون برای جذب یک همت سرمایه به‌زعم فعالان این حوزه غیرمنطقی و نشدنی بود و بسیاری حتی جذب این سرمایه را به غیر از همکاری با بانک که باعث انحصار این صنعت می‌شود ناممکن می‌دانستند.

بند سیزدهم: حق گزارش مقررات مغایر قوانین

بر مبنای این بند، اگر قانونی خلاف اصول قانون اساسی به‌ویژه اصول اقتصادی باشد، مردم و فعالان اقتصادی می‌توانند در سامانه پیگیری اجرای قانون اساسی معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری ثبت کنند. با این کار هیئت پیگیری اجرای قانون اساسی می‌تواند اقدامات لازم را در چهارچوب دستورالعمل نحوه اعمال مسئولیت رئیس‌جمهور در اجرای قانون اساسی انجام دهد. این اقدامان شامل برنامه‌ریزی برای تحقق حاکمیت قانون، گسترش اجرای قانون اساسی در دستگاه‌های اجرایی، تثبیت حقوق عامه، بررسی و تشخیص موارد نقض کلان قانون اساسی و اقدام متناسب با آن‌ها می‌شود.

همچنین بر مبنای ماده ۱۲۰ قانون دیوان عدالت اداری برای حفظ حقوق عامه و جلوگیری از تضییع آن در حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری، فعالان اقتصادی حق دارند مقررات خلاف قانون را در سامانه ۱۲۰ دیوان گزارش دهند تا معاونت حقوق عامه دیوان عدالت اداری درخواست ابطال یا توقف آن‌ها را در هیئت عمومی عدالت اداری مطرح کند.

بند چهاردهم: رصد و پایش

در آخر نیز وظیفه پیگیری و گزارش نقض این حقوق به اتاق بازرگانی، صنایع معادن و کشاورزی ایران با همکاری سایر اتاق‌ها و تشکل‌های اقتصادی محول شد. علاوه بر این سالانه باید گزارشی از پیگیری این حقوق به وزارت امور اقتصادی و دارایی و معاونت حقوقی ریاست‌جمهوری ارسال شود.